Baliser le chemin: Légiférer nos objectifs climatiques en route vers 2050

Les objectifs climatiques à long terme sont difficiles à atteindre. Des mesures de responsabilisation peuvent clarifier les voies à emprunter et permettre de mesurer les progrès réalisés vers ces objectifs lointains.

Sommaire

Un cadre de responsabilisation climatique peut aider un gouvernement à combler l’écart entre ses objectifs à moyen et à long terme et les politiques nécessaires pour les atteindre. En effet, en plus de décomposer les cibles à long terme de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) en cibles intermédiaires, un tel cadre définit clairement des structures et des processus de gouvernance qui font le lien entre ces cibles intermédiaires et les politiques adoptées. En outre, il responsabilise le gouvernement quant à l’application de ces politiques en exigeant des bilans réguliers et transparents, des rapports d’étape et, si nécessaire, des plans d’action pour corriger le tir.

Au Canada, l’atteinte des objectifs climatiques est d’autant plus complexe puisque les compétences et l’influence en matière de climat sont partagées entre les différents ordres de gouvernement: provinces, territoires, municipalités, collectivités autochtones et gouvernement fédéral. Dans ce contexte, l’adoption de cadres de responsabilisation climatique pourrait aussi créer des forums et des processus où prendre à bras-le-corps les défis et les possibilités associés au partage des compétences dans la fédération.

Mais les cadres de responsabilisation ne sont pas une panacée. Comme ils ne peuvent régir les actions de futurs gouvernements démocratiquement élus, ils ne peuvent garantir qu’un État atteindra ses objectifs climatiques à long terme. Ils ne permettent pas non plus de faire fi de la complexité de l’application de politiques climatiques dans un contexte où se côtoient plusieurs ordres de gouvernement.

Néanmoins, un cadre de responsabilisation pourrait aider le Canada à atteindre ses cibles climatiques pour 2030 et 2050. L’expérience nationale et internationale montre que la transparence et la responsabilisation qui leur sont associées peuvent donner un coup de pouce significatif au gouvernement pour garder le cap. Bien conçu, un cadre de responsabilisation climatique peut créer des incitatifs institutionnels encourageant la coordination et l’harmonie entre les différents ordres de gouvernement.

Dans le présent rapport, nous passerons en revue différentes expériences de mise en œuvre de cadres de responsabilisation climatique, et nous explorerons leurs possibles modalités d’application dans le contexte canadien. Le rapport ne porte pas sur la nature des cibles intermédiaires qui devraient mener à l’atteinte des cibles à long terme du Canada, mais plutôt sur le processus d’établissement de ces cibles intermédiaires, et sur les moyens de les atteindre.

Tirer des leçons des études de cas

De l’Allemagne à la Aotearoa/Nouvelle-Zélande en passant par le Royaume-Uni, plusieurs gouvernements ont utilisé des cadres de responsabilisation pour s’obliger à respecter leurs engagements climatiques à long terme. Deux provinces canadiennes, le Manitoba et la Colombie-Britannique, ont fait de même. Ce sont des exemples précieux pour les autres gouvernements qui cherchent à mettre en œuvre des cadres de responsabilisation au Canada.

On peut dégager de ces études de cas six éléments communs qui, ensemble, établissent les processus de gouvernance, les protocoles d’élaboration de politiques et les mesures de transparence qui forcent les gouvernements à mettre en œuvre des politiques conformes à leurs cibles à long terme.

Voici ces six éléments :

▶  Officialisation des structures et processus de gouvernance climatique

▶  Définition claire des rôles et des responsabilités

▶  Établissement de cibles intermédiaires de réduction des émissions

▶  Production de plans d’action pour faire respecter les cibles intermédiaires

▶  Exigences de surveillance et de reddition de comptes

▶  Élargissement de la portée du cadre au-delà de la réduction des émissions

En comparant la façon dont divers États ont mis en œuvre ces éléments communs des cadres de responsabilisation climatique, on voit émerger un ensemble de pratiques exemplaires. Par « pratique exemplaire », nous entendons ici un élément de la conception des politiques qui augmente la responsabilité du gouvernement quant à l’atteinte des cibles à long terme et des cibles intermédiaires – et à l’application des politiques qu’elles commandent – tout en préservant la robustesse du cadre face aux changements de gouvernement ou d’orientations politiques et à l’évolution des besoins stratégiques. La tableau 1 résume les éléments communs et pratiques exemplaires qui se dégagent des études de cas.

Tableau 1. Éléments des cadres de responsabilisation climatique et pratiques exemplaires pour leur application

ÉLÉMENTSPRATIQUES EXEMPLAIRES


Officialisation des structures et processus de gouvernance climatique


Création d’un ensemble de structures de gouvernance et de processus officiels visant l’établissement et l’atteinte de cibles à long terme de réduction d’émissions et le suivi des progrès accomplis.


Inscrire dans la loi les structures et processus de gouvernance et les cibles à long terme


L’inscription dans la loi d’une cible de réduction des émissions à long terme, de même que l’élargissement du cadre de gouvernance, augmente la responsabilité d’un gouvernement quant à l’atteinte de cette cible tout en favorisant la transparence, la crédibilité et la prévisibilité.

Définition claire des rôles et des responsabilités

Description des devoirs des institutions en ce qui touche l’atteinte des cibles à long terme.

Garantir l’indépendance des conseils et des évaluations

Le fait que les gouvernements disposent de conseils et d’évaluations indépendants, fiables et basés sur les données probantes contribue à dépolitiser les orientations climatiques.

Favoriser une approche pangouvernementale

La répartition entre divers acteurs gouvernementaux des responsabilités en matière de politiques climatiques et d’atteinte des cibles favorise la collaboration et la concertation entre les secteurs de dépenses, pour ainsi accroître l’efficacité des politiques climatiques globales.



Établissement de cibles intermédiaires de réduction des émissions


Définition de cibles intermédiaires de réduction des émissions pour établir une trajectoire vers les cibles à long terme.

Préciser la façon dont les cibles intermédiaires sont établies et évoluent.

La planification de cibles intermédiaires au moins 10 ou 15 ans à l’avance, tout comme l’adoption de règles et de processus clairs et codifiés régissant leur établissement et leur modification, améliorent la prévisibilité et la reddition de comptes.

Définir les cibles intermédiaires de réductions des émissions sous la forme de budgets carbone cumulatifs.

La définition des cibles intermédiaires de réduction des émissions sous la forme de budgets carbone donne une mesure plus représentative de la contribution d’un territoire à l’atténuation des changements climatiques à l’échelle mondiale. Elle rend également les compromis à faire entre les régions, les secteurs ou les périodes plus clairs pour les décideurs.


Production de plans d’action pour faire respecter les cibles intermédiaires

Obligation pour les gouvernements de prévoir, en collaboration avec les experts et parties prenantes, des mesures stratégiques pour atteindre les cibles intermédiaires.

Associer des mesures de rectification des politiques à l’atteinte des cibles intermédiaires.


L’obligation pour un gouvernement, en cas d’échec dans l’atteinte d’une cible intermédiaire, de réviser ses plans et politiques pour compenser les excès d’émissions peut l’aider à garder le cap sur ses cibles à long terme.

Exigences de surveillance et de reddition de comptes

Obligation officielle de rendre des comptes avec transparence quant aux plans et aux progrès accomplis, pour permettre au public de mieux comprendre et évaluer les progrès réalisés par le gouvernement dans le respect de ses engagements.


Exiger que le gouvernement réponde officiellement aux rapports du comité consultatif indépendant.


L’obligation pour un gouvernement de répondre aux rapports d’étape et aux recommandations de politiques tournées vers l’avenir du conseil consultatif d’experts renforce sa responsabilité dans l’atteinte des cibles intermédiaires.


Élargissement de la portée au-delà de la réduction des émissions


Obligation pour les gouvernements d’aller au-delà de la réduction
des émissions pour réfléchir à l’adaptation aux changements climatiques ou aux répercussions sociales, économiques et culturelles plus générales des politiques climatiques.

Intégrer de multiples objectifs aux politiques et aux trajectoires.

L’extension officielle de la portée d’un cadre de responsabilisation climatique pour tenir compte de l’adaptation et de la croissance propre peut mener à une politique améliorée et mieux intégrée, et aider les acteurs à dépasser la réduction des émissions de GES pour réfléchir au développement économique et à la résilience.

Par « pratique exemplaire », nous entendons ici un élément de conception qui augmente la responsabilité du gouvernement quant à l’atteinte des cibles à long terme et des cibles intermédiaires – et à l’application des politiques qu’elles commandent –tout en préservant la robustesse du cadre face aux changements de gouvernement ou d’orientations politiques et à l’évolution des besoins stratégiques. Les pratiques exemplaires sont basées sur des études de cas portant sur des exemples d’application de cadres de responsabilisation climatique à l’échelle nationale et internationale, notamment en Colombie-Britannique, en France, en Allemagne, au Manitoba, à Aotearoa/Nouvelle Zélande, à Oslo, au Royaume-Uni et dans les gouvernements régionaux de l’Écosse et du pays de Galles.

Responsabilisation climatique dans le contexte canadien

Bien que les éléments communs et les pratiques exemplaires tirés de nos études de cas puissent constituer des leçons précieuses pour les décideurs canadiens, les cadres de responsabilisation seront d’autant plus efficaces s’ils sont adaptés au contexte unique au Canada. Or si la conception d’un cadre de responsabilisation canadien est particulièrement complexe ici, c’est en raison du partage des compétences en matière d’élaboration et d’application des politiques climatiques. Et c’est sans compter deux volets essentiels au Canada, la reconnaissance des droits autochtones et la promotion de la réconciliation, qui rendent cette tâche encore plus complexe.

Nous explorons ici trois questions centrales qui se présenteront aux décideurs dans la conception d’un cadre de responsabilisation climatique national pour une fédération décentralisée comme le Canada. Les réponses à ces questions auront des répercussions importantes sur la démarche fondamentale adoptée par le pays, sur son application dans la fédération et, par extension, sur son succès à long terme.

1. À quelle échelle les cibles intermédiaires sont-elles contraignantes?

À quel niveau les cibles intermédiaires s’appliquent-elles? Sont-elles établies exclusivement à l’échelle nationale? Sont-elles plutôt subdivisées de façon à être juridiquement contraignantes à l’échelle provinciale et territoriale, ou à l’échelle sectorielle?

2. Comment se définie la trajectoire menant aux cibles intermédiaires?

Où résidera concrètement le pouvoir décisionnel? Les provinces et territoires définiront-ils leurs propres trajectoires qui, ensemble, formeront la trajectoire nationale? Cette dernière sera-t-elle plutôt établie par le gouvernement fédéral, qui se basera sur le dialogue et la consultation? Sera-t- elle définie en concertation par les différents ordres de gouvernement? Ou alors la décision sera-t- elle prise par un conseil consultatif indépendant?

3. À quel ordre de gouvernement revient-il d’élaborer les politiques visant l’atteinte des cibles intermédiaires?

Sans égard au niveau d’application des cibles intermédiaires et à la façon dont elles seront définies, qui sera chargé d’appliquer les politiques visant leur atteinte? Le gouvernement fédéral agira-t-il unilatéralement, utilisant ses leviers politiques pour combler tout écart entre les cibles intermédiaires et les projections d’émissions associées aux mesures fédérales, provinciales ou territoriales? Reviendra-t-il aux gouvernements provinciaux et territoriaux de trouver le moyen de combler ces écarts? Ou alors les provinces, les territoires et le gouvernement fédéral collaboreront- ils pour combler les écarts, les politiques fédérales agissant comme un filet de sécurité?

Chacune de ces trois questions donne lieu à plusieurs options, toutes assorties de compromis et de défis (résumés au tableau 1). Soulignons en particulier qu’un cadre de responsabilisation climatique adapté au contexte canadien devra inévitablement tenir compte de la complexité inhérente à la coordination intergouvernementale des politiques et aux priorités parfois contradictoires des différents ordres de gouvernement. Certaines options, en créant un forum permettant d’aborder de manière constructive ces difficultés, sont cependant susceptibles de donner lieu à de meilleures politiques, comme le reflètent nos recommandations.

Conclusions et recommandations

Les cadres de responsabilisation climatique, tout en étant des outils précieux, présentent aussi certaines limites.

Tout d’abord, la « responsabilisation » renvoie surtout aux conséquences sur la réputation. Bien qu’une surveillance et une production de rapports transparentes puissent aider les individus et les parties prenantes à demander des comptes au gouvernement, un cadre de responsabilisation climatique inscrit dans la loi ne peut pas obliger un gouvernement à atteindre ses cibles à long terme, puisque même une législation contraignante peut être abrogée. Cela constitue un obstacle intrinsèque au degré d’assurance que peuvent fournir ces cadres quant aux politiques futures et à la réduction des émissions.

Ensuite, un cadre de responsabilisation climatique ne peut pas résoudre véritablement les difficultés associées aux politiques climatiques dans une fédération décentralisée. Pour lutter vigoureusement et efficacement contre les changements climatiques, le Canada doit adopter des politiques relevant de tous les ordres de gouvernement. Un cadre de responsabilisation climatique fédéral ne peut cependant pas obliger les municipalités, les provinces, les territoires et les collectivités autochtones à appliquer des politiques contraignantes. Peu importe ses modalités d’application, un cadre de responsabilisation climatique canadien devra tenir compte de la complexité de la coordination intergouvernementale des politiques.

En dépit de ces limites, un cadre de responsabilisation climatique a le réel potentiel d’aider les gouvernements à garder le cap. Il peut en effet créer des conditions et des processus institutionnels permettant au gouvernement fédéral et aux gouvernements infranationaux d’agir d’une façon de plus en plus coordonnée et concertée. La répétition– et la transparence – du cycle d’élaboration de politiques, de vérification des progrès et de rectification (le cas échéant) peut inciter tous les ordres de gouvernement à mettre en œuvre des politiques cohérentes correspondant aux cibles nationales.

Nous formulons les recommandations suivantes à l’intention des décideurs canadiens qui envisagent l’adoption d’un cadre de responsabilisation climatique.

1. Le gouvernement fédéral devrait inscrire dans la loi un cadre de responsabilisation climatique conforme aux pratiques exemplaires; les autres ordres de gouvernement devraient envisager de faire de même.

Un cadre de responsabilisation climatique conforme aux pratiques exemplaires dégagées ici pourrait s’avérer utile pour tous les ordres de gouvernement au Canada. Il ne s’agit pas simplement d’inscrire un tel cadre dans la loi, mais également d’officialiser la responsabilité légale des gouvernements quant à l’atteinte des cibles intermédiaires. Nous recommandons au gouvernement fédéral d’adopter un cadre de responsabilisation climatique national, et aux provinces, territoires, collectivités autochtones et municipalités d’envisager de faire de même. Un cadre de responsabilisation climatique national peut fonctionner dans le respect du partage des compétences actuel, c’est-à-dire sans imposer des politiques climatiques provinciales ni étendre les champs de compétences fédéraux.

Ce cadre national pourrait être complété par des cadres de responsabilisation infranationaux précisant les plans des provinces, des territoires, des collectivités autochtones et des municipalités, pour dresser un portrait précis des ambitions infranationales et, le cas échéant, des écarts à combler (par des politiques plus contraignantes) pour atteindre les cibles intermédiaires nationaux. De plus, l’existence de nombreux cadres de responsabilisation permettrait de repérer les divergences entre les ambitions climatiques des différents gouvernements, de préciser les tensions régionales freinant les progrès accomplis en vertu du cadre fédéral, et de créer les conditions nécessaires à la convergence à long terme des ambitions et des politiques.

2. Le gouvernement fédéral ne devrait établir des cibles intermédiaires juridiquement contraignantes de réduction des émissions qu’à l’échelle nationale.

Les cibles intermédiaires de réduction des émissions sont surtout pertinentes à l’échelle nationale, étant donné les engagements pris dans le cadre d’accords internationaux. À l’échelle sectorielle, provinciale ou territoriale, l’adoption de cibles intermédiaires juridiquement contraignantes risque d’engendrer une rigidité qui ferait grimper le coût global de réduction des émissions. Par ailleurs, l’adoption de telles cibles dans les provinces et territoires obligerait les gouvernements à affronter directement des décisions difficiles quant au partage du fardeau entre les régions, pour voir resurgir les mêmes problèmes au moment de discuter des détails d’application des politiques (une répartition sectorielle aurait le même effet, bien qu’indirectement). Le fait de forcer le débat dès l’établissement des cibles intermédiaires susciterait vraisemblablement des divisions, lesquelles risqueraient de rendre encore plus difficile l’évolution vers une meilleure coordination et une meilleure convergence des ambitions à l’échelle nationale et infranationale. Les répercussions potentielles à l’échelle provinciale ou sectorielle des budgets carbone nationaux ne devraient être fournies qu’à titre d’information, pour éclairer les discussions sur les contributions des divers secteurs et régions.

En ce qui concerne le processus d’établissement des cibles intermédiaires, nous recommandons que le gouvernement fédéral établisse une trajectoire nationale en consultation avec les autres ordres de gouvernement, les parties prenantes (y compris les organisations environnementales et le secteur privé), les peuples autochtones et un conseil consultatif d’experts. En remettant au gouvernement fédéral la décision finale tout en exigeant qu’il mène des consultations élargies, on garantit que les cibles intermédiaires tiennent compte des situations régionales et sectorielles et des points de vue divers, mais sans paralyser le processus.

3. Le gouvernement fédéral devrait continuer à mettre en place des mesures incitatives pour pousser les provinces, les territoires, les collectivités autochtones et les municipalités à mettre en place des politiques climatiques contraignantes.

Nous recommandons au gouvernement fédéral d’adopter une démarche fédérale-provinciale pour l’application des politiques visant l’atteinte des cibles intermédiaires nationales de réduction des émissions. Les différents ordres de gouvernement disposent de différents instruments de politique, et la lutte aux changements climatiques sera d’autant plus efficace qu’on mettra à profit toute la gamme de ces instruments. Le gouvernement fédéral devrait continuer à encourager tous les ordres de gouvernement à se donner des ambitions climatiques et à adopter des politiques coordonnées en mettant en place un filet de sécurité et des incitatifs financiers.

L’adoption d’une approche collaborative et intergouvernementale exigera une mobilisation, une évaluation et un dialogue complexes et parfois difficiles, mais elle constituera également la meilleure chance que le Canada aura d’adopter des politiques résilientes à la scène politique. C’est en évitant de se reposer entièrement sur les politiques d’un seul ordre de gouvernement qu’on a les meilleures chances d’éviter un retour en arrière si un gouvernement futur cherche à annuler des politiques climatiques. D’un côté, encourager les provinces, territoires, collectivités autochtones et municipalités à poser des gestes significatifs – et leur donner la latitude nécessaire pour le faire – garantit une base solide pour le maintien des politiques climatiques, indépendamment des ambitions des gouvernements fédéraux à venir. De l’autre, l’existence de programmes et de politiques fédéraux formant un filet de sécurité assure le maintien de politiques climatiques fortes dans tout le pays si, par exemple, des provinces ou territoires élisent des gouvernements cherchant à abroger des politiques climatiques contraignantes.

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