Résumé

La loi sur le changement climatique de 2008 (la Loi) a été la première loi en son genre. Elle oblige le gouvernement à atteindre ses cibles à long terme de réduction des émissions et permet aux citoyens de le poursuivre dans le cas contraire. Elle établit également des cibles intermédiaires (ou des « bilans de carbone ») afin que le pays garde le cap, et met sur pied un organe consultatif indépendant qui recommande au gouvernement des moyens d’atteindre ses cibles et qui surveille les progrès réalisés. Fait à noter, la Loi ne concerne pas que l’atténuation des changements climatiques; elle traite aussi de la gouvernance et des processus au chapitre de l’adaptation à ces changements. D’autres gouvernements s’en sont depuis inspirés dans leur propre législation. La présente étude de cas passe en revue les six grands axes de la Loi du Royaume Uni.

AXES DE LA LOI DU ROYAUME UNI

1. Enchâssement des processus de reddition de comptes dans la législation

La loi sur le changement climatique de 2008 établit formellement une cible à long terme qui consiste à réduire, d’ici 2050, les émissions de 80 % par rapport à 1990. Elle prévoit aussi des « bilans de carbone » quinquennaux, c’est à dire des cibles intermédiaires de réduction cumulative des émissions qui visent à garder le Royaume Uni sur la bonne voie jusqu’en 2050. En 2019, le pays a passé une loi resserrant ses cibles pour 2050; c’est désormais la carboneutralité qui est visée, ce qui signifie que les émissions du pays seraient alors compensées par des actions annulant une quantité équivalente de CO2.

2. Définition claire des rôles et des responsabilités

Responsabilités du gouvernement

La loi sur le changement climatique de 2008 définit les responsabilités et les pouvoirs des ministères gouvernementaux du Royaume Uni et des gouvernements régionaux en matière de politiques climatiques. C’est le ministre d’État de l’Énergie et de la Croissance propre qui est responsable de l’atteinte des cibles à long terme établies par la Loi et de la surveillance des bilans de carbone du pays. Les principaux ministères d’État chargés de l’application de politiques climatiques sont le ministère des Affaires, de l’Énergie et des Stratégies industrielles et le ministère de l’Environnement et des Affaires rurales. Le premier s’occupe de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) au Royaume Uni et dans le monde, tandis que le second s’occupe de l’adaptation du pays.

Comité sur les changements climatiques

La Loi a établi un comité sur les changements climatiques (CCC) chargé d’assurer une surveillance indépendante. Ce comité est financé par les fonds publics et conseille le gouvernement du Royaume Uni et les gouvernements régionaux sur la façon de réduire leurs émissions de GES, de se préparer aux effets des changements climatiques et d’en atténuer les effets, à court comme à long terme. Les principales responsabilités du CCC sont les suivantes :

1. Mener des analyses indépendantes.
2. Engager les parties prenantes et le public dans une discussion éclairée des changements climatiques.
3. Fournir des conseils indépendants sur l’établissement et l’atteinte des cibles intermédiaires et sur la préparation aux changements climatiques.
4. Faire le suivi des progrès.

Le CCC est formé d’un président et de huit membres indépendants, et doté d’un secrétariat d’environ 30 employés. Les membres du CCC sont des experts des changements climatiques, des sciences et sciences comportementales, de l’économie et des affaires.

Le CCC reçoit ses fonds du gouvernement du Royaume Uni et des gouvernements régionaux de l’Écosse, du pays de Galles et de l’Irlande du Nord.

Gouvernements régionaux

La loi sur le changement climatique de 2008 reconnaît le rôle des gouvernements régionaux dans les politiques sur le climat. Ainsi, ces gouvernements ont leurs propres cibles de réduction des émissions et leurs propres politiques en matière de changements climatiques, mais ils contribuent également à l’atteinte des cibles intermédiaires du Royaume Uni et à la mise en place de politiques dans l’ensemble du pays. Le CCC est également à leur disposition pour les conseiller et les informer de leurs progrès par rapport à leurs bilans de carbone et à cibles de réduction respectifs.

Chaque gouvernement régional a choisi une approche différente. Par le biais de l’Environment (Wales) Act 2016, le gouvernement du pays de Galles s’est engagé à ce que, d’ici 2050, les émissions nettes de sa région soient réduites d’au moins 80 % par rapport à l’année de référence ₍₁₎, et a prévu des bilans de carbone cumulatifs quinquennaux dont le premier couvre la période 2016 2020. Le Parlement écossais a lui choisi, dans le Climate Change (Scotland) Act 2009, d’établir des cibles de réduction annuelles au moins 12 ans à l’avance plutôt que de suivre le modèle sur cinq ans du Royaume Uni. La cible que l’Écosse s’est engagée à atteindre d’ici 2050 est de réduire les émissions d’au moins 80 % par rapport à l’année de référence ₍₂₎. Quant à l’Irlande du Nord, elle n’a pas adopté de lois distinctes sur les changements climatiques ni établi de cibles de réduction des émissions qui lui sont propres.

On ne peut modifier les cibles à long terme qu’en cas de développements notables dans la science ou dans les politiques ou lois internationales sur les changements climatiques; quant aux cibles intermédiaires, on ne peut les modifier qu’en cas de changements importants touchant les facteurs sur lesquels elles sont basées.

3. Établissement de cibles intermédiaires de réduction des émissions

Afin d’assurer l’atteinte des cibles de réduction des émissions à long terme, le Climate Change Act du Royaume Uni oblige le gouvernement à établir des cibles intermédiaires sous forme de bilans de carbone quinquennaux à l’échelle nationale de 2008 à 2050. Ces bilans, qui doivent être établis trois à la fois, sont cumulatifs, c’est-à-dire qu’ils limitent la quantité de GES que le Royaume Uni est légalement autorisé à émettre pendant une période donnée. Le gouvernement doit prendre en considération, sans toutefois être tenu de les appliquer, les conseils du CCC aux fins de l’établissement de ces bilans.

On ne peut modifier les cibles à long terme qu’en cas de développements notables dans la science ou dans les politiques ou lois internationales sur les changements climatiques; quant aux cibles intermédiaires, on ne peut les modifier qu’en cas de changements importants touchant les facteurs sur lesquels elles sont basées.

4. Production de plans d’action pour respecter les cibles intermédiaires

Le gouvernement doit établir et mettre en œuvre des plans qui lui permettront d’atteindre les cibles intermédiaires et de s’adapter aux effets des changements climatiques. Ces plans doivent être déposés au Parlement, mais la Loi ne prévoit pas d’échéancier de publication.

La Loi ne prescrit pas non plus la manière dont le gouvernement doit atteindre ses cibles, ni les politiques qui doivent être utilisées. Cependant, elle énonce une série de facteurs dont le gouvernement et le CCC doivent tenir compte dans leurs décisions et leurs recommandations quant aux plans d’action.

Le modèle du Royaume Uni se fixe une certaine marge de manœuvre quant à l’atteinte des cibles intermédiaires. Ainsi, si la différence entre la cible et la réduction atteinte est faible, le gouvernement peut emprunter 1 % de la limite établie pour la période suivante. De même, si les émissions nettes sont plus faibles que la limite permise, elles peuvent être reportées à la période suivante. Cependant, tout report doit recevoir la recommandation du CCC et, jusqu’à maintenant, ce dernier a toujours recommandé le non-report. La Loi permet aussi au gouvernement d’acheter des crédits carbone internationaux afin de respecter ses cibles intermédiaires.

La Loi ne prévoit aucun mécanisme de sanction pour empêcher les gouvernements de relâcher leurs politiques. Étant donné toutefois que les cibles, elles, y sont prescrites, des groupes citoyens pourraient s’adresser aux tribunaux si le gouvernement ne respectait pas ses obligations légales.

5. Surveillance et reddition de comptes

La Loi oblige le secrétaire d’État à déposer chaque année au Parlement une déclaration sur les émissions annuelles de GES du Royaume Uni. Le CCC doit également préparer des rapports d’étape, y compris un rapport annuel sur les bilans de carbone et un rapport bisannuel sur l’adaptation, et les déposer au Parlement. Pour sa part, le secrétaire d’État doit ensuite présenter au Parlement sa réponse aux rapports du CCC, et ce, dans un délai prescrit par la Loi.

À la fin d’une période visée par un bilan de carbone, le gouvernement doit publier un rapport final faisant état, entre autres, du solde net des émissions du Royaume Uni pour cette période et indiquant si des émissions seront rapportées ou empruntées à la prochaine période. Si le bilan dépasse la limite permise, le rapport doit expliquer pourquoi et proposer des mesures et des politiques pour remédier à la situation.

6. Visées au-delà de la réduction des émissions

La Loi ne vise pas que la réduction des émissions; elle régit notamment la gouvernance et les processus au chapitre de l’adaptation aux changements climatiques. Par exemple, elle exige la formation d’un sous-comité du CCC se consacrant entièrement à l’adaptation. Le CCC fournit des conseils sur la réduction des émissions de GES, tandis que le sous-comité sur l’adaptation en prodigue sur la façon de s’adapter aux risques associés aux changements climatiques. Ce sous comité est formé d’un président et de cinq membres indépendants.

La Loi instaure également des mesures supplémentaires en matière d’adaptation. Par exemple, le gouvernement doit produire une évaluation des risques liés aux changements climatiques tous les cinq ans ainsi qu’un programme national d’adaptation. La Loi octroie en outre au gouvernement des pouvoirs qui lui permettent d’obliger certaines organisations à rendre des comptes sur leurs mesures d’adaptation aux changements climatiques.

Au-delà de l’adaptation, la Loi prévoit également la prise en compte de considérations sociales et économiques plus générales dans le processus d’établissement des cibles intermédiaires et des plans d’action connexes. Par exemple, le CCC et le gouvernement doivent tenir compte d’un ensemble de facteurs au moment de fournir des conseils ou de prendre des décisions quant aux bilans de carbone. Ces facteurs comprennent, entre autres, les conséquences pour l’économie et la compétitivité de certains secteurs, les réalités différentes entre l’Angleterre et les autres nations constitutives, et le contexte social, notamment la façon dont les décisions ou les conseils sont susceptibles de prévenir ou de perpétuer la pauvreté.

LEÇONS POUR LE CANADA

Il est primordial d’avoir l’avis d’experts indépendants

Le CCC s’est bâti une solide réputation auprès de différentes parties prenantes au Royaume Uni (sans égard à l’appartenance politique) en tant qu’autorité crédible et digne de confiance sur la question des changements climatiques, et ses conseils sont vastement acceptés par les gouvernements. Par exemple, les cibles des cinq premiers bilans de carbone du Royaume Uni ont toutes été établies en fonction des recommandations du CCC, et ce, malgré la succession des partis au pouvoir (point discuté ci-dessous). Cela porte à croire qu’il faut avoir un organe consultatif indépendant et formé d’experts pour garantir la cohérence et la crédibilité des politiques climatiques ainsi que la prise de décisions éclairées. Par conséquent, l’exemple du Royaume Uni a été reproduit dans d’autres pays ayant adopté des lois sur la responsabilité climatique.

Il serait possible d’établir un organe semblable au Canada. Comme le CCC, il pourrait être doté d’un mandat clairement enchâssé dans la législation ainsi que pourvu des ressources de recherche et d’analyse appropriées et des pouvoirs nécessaires pour exiger des comptes des gouvernements, y compris l’autorité de surveiller ces derniers et de produire des rapports sur leurs progrès. En outre, cet organe consultatif canadien, toujours comme le CCC, pourrait mettre son expertise indépendante au service des autres ordres de gouvernement.

La législation peut tenir compte des différents ordres de gouvernement

Bien que le gouvernement du Royaume Uni soit centralisé, la Loi reconnaît le rôle des gouvernements régionaux du pays de Galles, de l’Écosse et de l’Irlande du Nord. Ceux-ci ont, à des degrés différents, établi leurs propres cibles de réduction des émissions et leurs propres politiques sur les changements climatiques, mais ils contribuent également au respect des cibles intermédiaires nationales du Royaume Uni. Le Canada pourrait adopter une approche semblable, selon laquelle les autres ordres de gouvernement auraient leurs propres cibles et politiques tout en contribuant à l’atteinte des cibles nationales.

Les obligations redditionnelles sur le climat devraient englober l’adaptation

La Loi du Royaume Uni ne vise pas que la réduction des émissions; elle reconnaît également l’importance de la préparation et de l’adaptation aux effets des changements climatiques. Comme on l’a vu plus haut, elle prévoit une série de mesures à ce chapitre. Mais si le Canada peut certes apprendre du fait que la Loi est dotée d’un volet de planification de mesures d’adaptation, il faut savoir qu’elle a été critiquée parce qu’elle s’arrête peu à la prise de mesures.

La Loi du Royaume Uni est relativement pérenne, malgré la succession des partis au pouvoir

La Loi s’avère très durable malgré l’évolution du paysage politique. Elle a été adoptée il y a plus de dix ans par un gouvernement travailliste, avec l’appui de tous les partis politiques de l’époque. Depuis, elle a surtout été administrée par des gouvernements conservateurs et a continué de jouir d’un appui solide malgré plusieurs changements de gouvernement.

La flexibilité relative accordée par la Loi constitue un facteur important pour le maintien de
la volonté politique et du consensus général des différents partis politiques à son sujet. En effet, bien que la Loi établisse la destination et quelques paramètres indiquant la façon de
s’y rendre, elle laisse les décisions précises telles que le choix des instruments politiques à la discrétion du gouvernement au pouvoir. La Loi accorde aussi aux gouvernements une certaine marge de manœuvre en ce qui concerne l’application des bilans, en leur permettant de se donner du jeu à la prochaine période s’ils arrivent sous les cibles ou d’emprunter jusqu’à 1 % de la limite d’une période ultérieure dans le cas contraire.

Certains observateurs ont toutefois soulevé des doutes quant à cette apparente pérennité. Les partis politiques étaient certes largement d’accord avec les trois premiers bilans de carbone établis en 2008, mais l’adoption du quatrième s’est révélée plus ardue, le cabinet du Royaume Uni ayant eu de la difficulté à s’entendre sur l’acceptation ou non des recommandations du CCC. Au bout du compte, le premier ministre est intervenu : il a accepté lesdites recommandations à quelques conditions, notamment celle de pouvoir réviser le bilan en 2014. Ainsi, à mesure que les cibles intermédiaires deviendront plus difficiles à atteindre, la volonté politique à l’égard de la Loi risque d’être de plus en plus mise à l’épreuve.

De plus, la sortie du Royaume Uni de l’Union européenne (UE) – ce qu’on appelle communément le « Brexit » – soulève des craintes quant à la pérennité de la Loi et aux conséquences sur la capacité du pays à respecter ses engagements. Comme il s’agit d’une loi nationale, le Brexit ne change rien aux obligations qu’elle impose au Royaume Uni quant aux cibles de réduction des émissions ni à la manière de les atteindre.

Bien qu’il soit trop tôt, au début de 2020, pour dire si le Brexit aura des incidences sur la Loi et quelles formes elles prendront, il n’est pas trop tôt pour cerner les problèmes potentiels. Par exemple, le Brexit pourrait avoir des conséquences sur la façon de comptabiliser les émissions dans les bilans de carbone : entre autres, si le Royaume Uni se retire du système d’échange de quotas d’émission de l’UE, les règles concernant la façon de mesurer ces émissions pourraient changer. De plus, le Brexit amènera des modifications aux politiques visant l’atteinte des cibles intermédiaires et à long terme. Il faut également noter que les tensions entre le Royaume Uni et l’UE pourraient nuire aux efforts conjoints de lutte contre les changements climatiques. En outre, le Royaume Uni devra introduire de nouvelles politiques et de nouveaux règlements pour les situations qui ne sont plus régies par les systèmes de l’UE, ce qui, d’un autre côté, lui donne l’occasion de mettre en place des instruments plus stricts que ceux actuellement en vigueur dans l’UE. Il n’en reste pas moins que la mise en application du Brexit accaparera beaucoup les gouvernements du Royaume Uni, et présentera des défis qui pourraient menacer les progrès du pays vers l’atteinte de ses cibles de réduction intermédiaires et à long terme.

ÉVALUATION DES PROGRÈS DU ROYAUME UNI ET SUITE DES CHOSES

Depuis l’introduction de la Loi en 2008, le Royaume Uni a notablement réduit ses émissions – surtout dans le secteur de l’électricité – tout en maintenant sa croissance économique. En 2018, ses émissions étaient 44 % plus faibles qu’en 1990, un résultat nettement meilleur que sa cible de 37 % avant 2020. De plus, le pays a atteint les cibles de ses deux premiers bilans de carbone (2008-2012 et 2013-2017) et est en bonne voie de dépasser ses objectifs pour le troisième (2018 2022).

Néanmoins, dans l’état actuel des choses, le pays ne pourra pas respecter les objectifs de son quatrième et de son cinquième bilan, et encore moins la nouvelle cible de carboneutralité prescrite par la législation. Selon un rapport du CCC de 2019, l’État et tous les gouvernements régionaux doivent prendre des mesures urgentes et énergiques afin de corriger le tir.

L’atteinte des objectifs des trois premiers bilans s’est faite assez facilement, puisque le gouvernement du Royaume Uni a mis en place des mesures aisément applicables et profité de facteurs externes favorables. Ainsi, les trois quarts de la réduction des émissions entre 2012 et 2016 sont attribuables à la diminution du recours au charbon pour la génération d’électricité. De plus, la faible croissance économique découlant de la crise financière de la fin des années 2010 a fait baisser la demande en énergie et, par le fait même, les émissions. Cependant, maintenant que l’électricité au charbon atteint son nadir, le pays doit trouver comment réduire les émissions dans des secteurs économiques qui s’y prêtent moins s’il veut atteindre les objectifs des bilans de carbone et sa cible de 2050.

Bien que les lois concernant la reddition de comptes en matière de climat ne soient pas une panacée et ne garantissent en rien le succès des mesures gouvernementales de réduction des émissions, l’exemple du Royaume Uni illustre la valeur de l’établissement d’un processus enchâssé dans la loi pour cerner les difficultés à venir ainsi que les solutions appropriées, grâce à une surveillance indépendante, à un suivi et une reddition de comptes transparents et à la possibilité de revoir régulièrement les mesures afin de maintenir le cap.

₍₁₎ Dans la législation du pays de Galles, l’année de référence pour les émissions de dioxyde de carbone, de méthane et d’oxyde nitreux est 1990, et celle pour les émissions d’hydrurofluorurocarbones, de tétrafluorométhanes, d’hexafluorure de soufre et de trifluorure d’azote est 1995.

₍₂₎ Dans la législation de l’Écosse, l’année de référence pour les émissions de dioxyde de carbone, de méthane et d’oxyde nitreux est 1990, et celle pour les émissions d’hydrurofluorurocarbones, de tétrafluorométhanes, d’hexafluorure de soufre et de trifluorure d’azote est 1995.

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