Législation sur le climat à Aotearoa (Nouvelle-Zélande)

L’Aoteroa/Nouvelle-Zélande a créé une législation sur le climat qui consacre des objectifs de réduction des émissions à long terme. Leur législation se distingue par l’accent mis sur l’engagement, la reconnaissance et l’inclusion des différents tribus (Iwis) du peuple Māori tout au long du processus d’élaboration et de mise en œuvre.

RÉSUMÉ

Le Climate Change Response (Zero Carbon) Amendment Act1 d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande) est une loi qui a été adoptée presque à l’unanimité en 2019. On y a enchâssé des cibles de réduction des émissions à long terme, des budgets d’émissions quinquennaux et des structures de gouvernance et mécanismes destinés à les faire respecter. Elle s’inspire en grande partie du Climate Change Act du Royaume-Uni, dont elle reprend plusieurs des caractéristiques fondamentales.

Toutefois, la loi d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande) se démarque de celle du Royaume-Uni notamment en ce qu’elle comprend des cibles distinctes des autres gaz à effet de serre (GES) pour le méthane biosynthétique, sans compter qu’elle prône la contribution, la reconnaissance et l’inclusion des iwis2 et des Māori tout au long des phases d’élaboration et de mise en œuvre. La présente étude de cas survole les grandes caractéristiques de la loi d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande).

CARACTÉRISTIQUES DE LA LOI D’AOTEAROA (NOUVELLE-ZÉLANDE)

1. Enchâssement des mécanismes de responsabilisation dans la loi

Le Climate Change Response (Zero Carbon) Amendment Act d’Aotearoa (Nouvelle- Zélande) propose un cadre de responsabilisation climatique qui rejoint en plusieurs points celui du Royaume-Uni :

  • Établir des cibles de réduction des émissions d’ici 2050.
  • Établir un conseil consultatif indépendant composé d’experts.
  • Mettre en place des budgets d’émissions cumulatifs par tranches de cinq ans jusqu’à l’atteinte de la cible à long terme.
  • Exiger des gouvernements qu’ils se dotent d’un plan d’action pour atteindre les cibles, en se basant sur un ensemble de considérations énoncées dans la loi.
  • Obliger le conseil consultatif et le gouvernement à faire un suivi régulier et à rendre compte des progrès.
  • Donner au gouvernement la latitude de reporter les crédits d’émissions inutilisés d’un budget à l’autre ou, lorsque les cibles ne sont pas atteintes, d’emprunter des crédits – moyennant une limite – à un budget subséquent.
  • Exiger des gouvernements qu’ils fassent une évaluation des risques climatiques et qu’ils élaborent des plans d’adaptation.

La loi exige zéro émission nette de gaz à effet de serre (GES), outre le méthane biosynthétique, d’ici 2050. En effet, des cibles distinctes sont prévues pour le méthane biosynthétique, soit une réduction de 10 % par rapport aux niveaux de 2017 d’ici 2030 et une réduction de 24 % à 47 % par rapport à ces niveaux d’ici 2050.

Pour qu’il soit permis de modifier les cibles à long terme, il faudra qu’il y ait une évolution notable de l’action mondiale, de la science, des risques associés à la réduction des émissions ou encore de la situation économique ou financière, des obligations en vertu des accords internationaux, de la technologie, des effets distributifs, de l’incidence en matière d’équité (y compris l’équité intergénérationnelle) ou du contexte social, culturel, environnemental ou écologique d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande).

2. Définition claire des rôles et des responsabilités

Responsabilités du gouvernement de Nouvelle-Zélande

Il est prévu que la ou le ministre responsable de la loi ait l’obligation légale de fixer les budgets d’émissions, de planifier des mesures pour les faire respecter et atteindre les cibles, et d’élaborer des actions d’adaptation aux changements climatiques pour parer aux risques. Cela dit, ni la cible de 2050 ni les budgets d’émissions ne sont juridiquement contraignants. L’article 5ZM est explicite à ce sujet : « No remedy or relief is available for failure to meet the 2050 target or an emissions budget, and the 2050 target and the emissions budgets are not enforceable in a court of law ». Selon le Barreau de Nouvelle-Zélande, « la cour peut uniquement déclarer qu’une cible ou un budget n’a pas été atteint et allouer des dépens » [traduction] (Ballinger, 2019). En pratique, la ou le ministre responsable est la ou le ministre des Changements climatiques de Nouvelle-Zélande.

Commission des changements climatiques

La Commission des changements climatiques (la « Commission ») a été établie par voie législative dans le but de fournir une expertise indépendante au gouvernement quant aux budgets d’émissions, à l’orientation politique qui pourrait en favoriser le respect ainsi qu’à l’adaptation aux effets des changements climatiques. La Commission est également chargée de suivre les progrès du gouvernement par rapport à ses objectifs climatiques. Elle est composée d’une présidente ou d’un président, d’une vice-présidente ou d’un vice-président et de cinq membres nommés par la ou le ministre en fonction de leurs compétences. Les commissaires sont des spécialistes des sciences, de l’adaptation, de l’agriculture et de l’économie appliquées au climat ou encore des spécialistes des relations entre la Couronne et les Māori (Commission des changements climatiques, 2019).

À la fin de 2017, avant le dépôt au Parlement du Zero Carbon Bill, le gouvernement a créé un comité intérimaire chargé de commencer les travaux dans des domaines stratégiques liés aux changements climatiques. Ce comité intérimaire devait fournir des analyses et des conseils indépendants sur des questions liées au mandat du gouvernement en attendant de passer le flambeau à la Commission des changements climatiques qui, une fois sur pied, étayerait ses recommandations (Comité intérimaire des changements climatiques, 2019).

3. Établissement de cibles intermédiaires de réduction des émissionsction milestones

La loi indique qu’à compter du 31 décembre 2021, Aotearoa (Nouvelle-Zélande) devra se fixer des budgets d’émissions nationaux sur cinq ans, avec trois budgets consécutifs en place à tout moment.3

Un budget d’émissions pourra être révisé si et seulement si des améliorations méthodologiques changent la façon dont les émissions sont mesurées et déclarées ou si les conditions dans lesquelles le budget a été fixé ont changé considérablement depuis (avis des scientifiques, avancées technologiques, résultats d’une consultation publique, incidence des actions sur les régions et les communautés, faisabilité technique ou économique, conséquences potentielles ou réelles sur les communautés d’un changement dans l’utilisation des terres, etc.). Par ailleurs, toute révision du budget doit d’abord être recommandée par la Commission des changements climatiques.

Si le total des émissions au cours d’une période est inférieur à celui prévu au budget pour cette période, les crédits liés aux émissions non utilisés pourront être reportés au budget suivant. Si, au contraire, ce total est supérieur, il est possible d’emprunter au budget suivant un maximum de 1 % des crédits d’émissions alloués.

4. Production de plans d’action destinés à faire respecter les cibles intermédiaires

Le gouvernement a l’obligation de préparer et de rendre public un plan d’action en lien avec chaque budget d’émissions. Celui-ci peut comprendre des politiques destinées à favoriser le respect des budgets subséquents. La loi ne prescrit pas la manière dont le gouvernement doit atteindre ses cibles, ni les politiques à utiliser. Cependant, elle énonce une série de facteurs dont le gouvernement doit tenir compte au moment d’établir les cibles et les plans d’action.

Au minimum, le plan doit prévoir des politiques sectorielles, des stratégies plurisectorielles, des politiques d’adaptation et des stratégies de réduction des effets néfastes pour les travailleurs, les employeurs, les régions et les communautés. La loi d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande) édicte également que l’atteinte des cibles doit passer, autant que faire se peut, par la réduction des émissions intérieures plutôt que par les crédits carbone à l’international.

La loi prescrit enfin qu’une évaluation nationale des risques climatiques propres à Aotearoa (Nouvelle-Zélande) soit faite tous les six ans. Tandis que la ou le ministre des Changements climatiques a l’obligation de préparer la toute première évaluation, les suivantes seront préparées par la Commission. En réponse à chaque évaluation des risques climatiques, la ou le ministre devra préparer un plan d’adaptation qui démontre comment ces risques seront atténués.

5. Surveillance et responsabilisation

La Commission a l’obligation de surveiller les progrès et d’en faire rapport, tant pour ce qui est des budgets d’émissions que pour la cible à long terme. Elle doit préparer des rapports d’étape annuels qui font état des réductions des émissions et qui évaluent la pertinence des plans en vigueur. La ou le ministre doit par ailleurs publier sa réponse au plus tard trois mois après réception du rapport.

La Commission doit aussi préparer un rapport pour le gouvernement, qui doit lui être présenté au plus tard deux ans après la fin d’une période budgétaire. Elle y évalue les progrès accomplis durant la période et recommande, selon le cas, de reporter les crédits non utilisés ou d’emprunter des crédits à un budget subséquent. Le gouvernement doit rendre publique sa réponse, dans laquelle il justifie les éventuelles lacunes et tout ce qui va à l’encontre des recommandations de la Commission.

6. Visées au-delà de la réduction des émissions

La portée de la loi va au-delà de la réduction des émissions; elle prend en compte les risques climatiques et les actions d’adaptation, de même que l’incidence globale des politiques climatiques sur les plans social, économique et culturel. Comme expliqué plus haut, la loi exige que la ou le ministre prépare et rende publique une évaluation nationale des risques climatiques, qui doit être assortie d’un plan d’adaptation, également national. Ce plan doit contenir : les objectifs du gouvernement; ses stratégies, politiques et propositions pour les atteindre; un calendrier de mise en œuvre; et des mesures et indicateurs qui guideront le suivi des progrès et la préparation des rapports.

Au-delà de l’adaptation, la loi prévoit également la prise en compte de grandes considérations sociales et économiques dans l’établissement des budgets et des plans d’action connexes ainsi que dans la gestion des risques climatiques. Par exemple, dans l’exercice de ses fonctions, la Commission des changements climatiques doit tenir compte de certaines choses, notamment :

  1. les conditions sociales, culturelles, environnementales et écologiques dans chaque secteur et chaque région;
  2. la distribution des coûts, bénéfices et risques entre les générations;
  3. les effets économiques possibles;
  4. les relations entre la Couronne et les Māori.

De plus, le plan d’action du gouvernement en matière de réduction des émissions doit comprendre des stratégies de réduction des effets néfastes sur les travailleurs, les employeurs, les régions et les communautés.

LEÇONS POUR LE CANADA

Échéancier des plans d’action gouvernementaux

La majorité des échéanciers fixés pour Aotearoa (Nouvelle-Zélande) correspondent à ceux du Climate Change Act de 2008 au Royaume-Uni. Par exemple, dans les deux cas, les budgets sont établis trois à la fois, au moins dix ans à l’avance. Mais contrairement à la loi du Royaume-Uni, celle d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande) comprend un calendrier fixe pour la publication par le gouvernement de plans d’action associés aux budgets. Une échéance légalement contraignante oblige le gouvernement à élaborer des politiques rapidement, ce qui évite les retards indus. Au Royaume-Uni, l’absence d’une telle échéance est ce qui a mené à un retard de 15 mois dans la publication par le gouvernement de son plan d’action pour le cinquième budget (Fankhauser et al., 2018).

Un traitement différent pour les polluants éphémères

Comme indiqué plus haut, la loi d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande) définit deux cibles de réduction des émissions : une pour l’ensemble des GES outre le méthane biosynthétique, et une autre pour le méthane biosynthétique seulement.

À Aotearoa (Nouvelle-Zélande), l’agriculture est un important moteur de l’économie, mais elle contribue aussi pour beaucoup aux émissions du pays – en particulier à cause du méthane. On peut donc voir l’approche à deux cibles comme une façon de concilier les demandes des parties concernées et des secteurs économiques avec, d’une part, la combinaison unique d’occasions et de coûts associés à l’atténuation des changements climatiques dans le pays, et d’autre part, ce que la science du climat nous dit (Reisinger et Leahy, 2019). Quoi qu’il en soit, cette approche a ses détracteurs d’un côté comme de l’autre. Certains (principalement les groupes environnementaux) l’accusent d’être trop timide, tandis que d’autres (surtout le secteur de l’agriculture et l’opposition officielle) la trouvent trop musclée. La fourchette de réduction proposée est très large (de 24 % à 47 % de réduction des émissions de méthane biosynthétique par rapport aux niveaux de 2017 d’ici 2050), ce qui a pu contribuer à un taux d’appui assez élevé, mais malheureusement, l’imprécision de la cible n’apporte pas beaucoup de certitude ou de prévisibilité au secteur agricole. Ajoutons à cela que la part du méthane biosynthétique dans les budgets d’émissions quinquennaux n’est pas très explicite dans la loi.

Malgré tous ces débats, l’approche d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande), qui consiste à traiter différemment les polluants éphémères (comme le méthane) et les polluants persistants (comme le dioxyde de carbone et l’oxyde nitreux), mérite qu’on s’y attarde. Les polluants persistants restent dans l’atmosphère des centaines voire des milliers d’années, mais les polluants éphémères ont une durée de vie de seulement 12 ans en moyenne (USEPA, 2020). Néanmoins, ces derniers sont extrêmement nuisibles, puisqu’ils piègent plus de 70 fois la quantité de chaleur que piégerait une quantité équivalente de dioxyde de carbone sur une période de 20 ans (ECCC, 2019). Ainsi, étant donné leur cycle de vie et leurs effets variables, il peut être judicieux de traiter les polluants éphémères et persistants différemment, par exemple en leur attribuant des cibles de réduction et des budgets d’émissions différents.

Au Canada, le méthane est le second GES en importance, puisqu’il représente 15 % de ses émissions totales de GES. Le secteur pétrolier et gazier est le plus grand pollueur industriel à l’origine de ces émissions de méthane au pays. Les autres grands coupables sont les sites d’enfouissement, les eaux usées, les déchets animaux et les mines de charbon (ECCC, 2019). À Aotearoa (Nouvelle-Zélande), presque tout le méthane est biosynthétique. Il représente donc des coûts et des occasions de réduction des émissions qui diffèrent de ceux du méthane issu du secteur pétrolier et gazier par exemple. Mais nos gouvernements peuvent tout de même s’inspirer d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande) pour déterminer s’ils souhaitent eux aussi établir des cibles de réduction et des budgets d’émissions distincts selon le type de polluant.

Une communication proactive et fréquente avec les peuples autochtones

Tout au long de l’élaboration du Zero Carbon Bill, le gouvernement d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande) a collaboré de près avec les organisations qui représentent les iwis et les Māori. La loi prévoit des consultations et des interactions fréquentes avec les représentants des Māori et des iwis, la prise en compte du savoir traditionnel ainsi que la reconnaissance du traité de Waitangi – un accord entre la Couronne et les chefs māori, signé en 1840, qui jette les bases des relations entre la Couronne et les Māori (Université de Melbourne, 2020). La loi exige notamment ce qui suit :

  • Chaque plan de réduction des émissions du gouvernement doit comprendre une stratégie visant à atténuer les effets de cette réduction sur les iwis et les Māori et prévoir des consultations en bonne et due forme avec ces derniers.
  • Chaque plan d’adaptation national doit prendre en compte les effets économiques, sociaux, sanitaires, environnementaux, écologiques et culturels des changements climatiques sur les iwis et les Māori.
  • Une attention particulière doit être portée à la représentation des organisations iwi et māori au sein de la Commission des changements climatiques.
  • Au moment de recommander la nomination d’un membre de la Commission, la ou le ministre doit tenir compte de l’expérience et des compétences techniques et professionnelles recherchées en ce qui a trait au traité de Waitangi et au monde, aux coutumes, à la langue et au savoir traditionnel des Māori.

Bien que la législation exige des membres de la Commission qu’ils possèdent une expertise et des connaissances liées aux droits et au savoir traditionnel des Māori, elle n’exige pas explicitement que les Māori soient représentés. Cela dit, les chefs Māori ont fait pression sur le gouvernement pour avoir voix au chapitre, mais en fin de compte, un représentant autochtone a été nommé vice-président de la Commission. Le Conseil māori d’Aotearoa (Nouvelle-Zélande) a exprimé son appui au Zero Carbon Act avant son adoption par le Parlement (Scoop, 2019).

Même si le Canada peut tirer des leçons utiles de l’expérience d’Aotearoa (Nouvelle- Zélande), il ne devrait pas tenter de les reproduire sans d’abord en envisager tous les aspects, puisque chaque contexte est différent. Il existe des disparités importantes, entre les deux pays et à l’intérieur de ceux-ci, dans l’expérience des peuples autochtones, notamment pour ce qui est du contexte historique, des droits constitutionnels et droits issus de traités, de la culture, de la langue et de la diversité – et il faut le reconnaître. Quoiqu’il en soit, au Canada, les gouvernements devront s’imposer les normes les plus strictes en matière de représentation et d’inclusion des peuples autochtones.

RÉFÉRENCES

Ballinger, Duncan. 2019. The Zero Carbon Bill – a framework for New Zealand’s climate change journey, Barreau de Nouvelle-Zélande, 30 août 2019.
https://www.lawsociety.org.nz/practice-resources/practice- areas/environmental-law/the-zero-carbon-bill-a-f ramework-for-new-zealands-climate-change-journey

Climate Change Response (Zero Carbon) Amendment Act, 2019. http://www.legislation.govt.nz/act/ public/2019/0061/latest/whole.html#LMS183736

Commission des changements climatiques. 2019. « Home ». https://www.climatecommission.govt.nz/

Environnement et Changement climatique Canada. 2019. « À propos des émissions de méthane », gouvernement du Canada.
https://www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique/services/ changements-climatiques/initiative-mondiale-methane/a-propos-emissions-methane.html

Fankhauser S., Alina Averchenkova et Jared Finnegan. 2018. 10 years of the UK Climate Change Act. Institut de recherche Grantham sur les changements climatiques et Centre for Climate Change Economics and Policy.
http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/wp-content/uploads/2018/03/10-Years-of- the-UK-Climate-Change-Act_Fankhauser-et-al.pdf

Generation Zero. 2019. « Carbon Act – FAQ ».
https://zerocarbonact.nz/faq/

Comité intérimaires des changements climatiques. 2019. « Our work ». https://www.iccc.mfe.govt.nz/what- we-do/our-work/

McLachlan, Robert. 2019. « NZ introduces groundbreaking zero carbon bill, including targets for agricultural methane », The Conversation, 8 mai 2019. https://theconversation.com/nz-introduces- groundbreaking-zero-carbon-bill-including-targets-for-agricultural-methane-116724

Reisinger A. et Sinead Leahy. 2019. Scientific aspects of New Zealand’s 2050 emissions targets: A note on scientific and technical issues related to the Zero Carbon Bill. New Zealand Agricultural Greenhouse Gas Research Centre.
https://www.parliament.nz/resource/en-NZ/52SCEN_EVI_87861_EN6883/ b5b7958b4909176cf 1571434eaa7776bcc35e4bd

Scoop. 2019. « NZ Maori Council Backs Zero Carbon Bill », 9 mai 2019. https://www.scoop.co.nz/stories/ PO1905/S00120/nz-maori-council-backs-zero-carbon-bill.htm

Université de Melbourne. 2020. « New Zealand Law Guide: Treaty of Waitangi ».
https://unimelb.libguides. com/NewZealandLaw/treaty

United States Environmental Protection Agency. 2020. « Overview of Greenhouse Gases: Methane Emissions ».
https://www.epa.gov/ghgemissions/overview-greenhouse-gases

Walls, Jason. 2019. « Controversial biological methane target in Zero Carbon Bill unchanged despite lobbying », NZ Herald, 21 octobre 2019. https://www.nzherald.co.nz/nz/news/article.cfm?c_ id=1&objectid=12278436

REMERCIEMENTS

Cette étude de cas a été préparée par Anna Kanduth de l’Institut canadien pour des choix climatiques, avec l’aide de Jason Dion et Caroline Lee.

  1. Aotearoa est le nom que les Māori donnent à la Nouvelle-Zélande.
  2. Tribu Māori.
  3. The first budget is only four years (2022-2025). Le premier budget quinquennal d’Aotearoa / Nouvelle-Zélande est de 2026-2030.
Téléchargez la publication