La mise à jour de la tarification du carbone du Canada renforce la prévisibilité, mais néglige les émissions industrielles

La mise à jour récente du modèle fédéral de tarification du carbone est un pas dans la bonne direction. Toutefois, pour faire fléchir les émissions industrielles, d’autres ajustements au modèle fédéral seront nécessaires.

La semaine dernière, Environnement et Changement climatique Canada a publié sa très attendue mise à jour du modèle fédéral de tarification du carbone. La mise à jour est importante, car elle clarifie les attentes sur la manière dont les programmes provinciaux et territoriaux devront être conçus après 2022 afin de respecter les normes minimales fédérales.

Il y a beaucoup d’aspects positifs dans cette mise à jour du point de vue de l’efficacité. La mise à jour corrige plusieurs lacunes qui érodaient le signal-prix, tout en renforçant l’intégrité du système à long terme. Plusieurs modifications visent d’ailleurs explicitement les risques quant au coût des mesures identifiés par l’Institut dans son Évaluation d’experts de systèmes de tarification carbone du Canada et reflètent nos propres recommandations pour améliorer le système

À certains égards, cependant, les ajustements ne vont pas assez loin.

Passons en revue ce que la mise à jour change – et ce qu’elle ne change pas – pour la tarification du carbone au Canada. 

Une efficacité améliorée grâce à une couverture élargie et des règles plus contraignantes

Voici les changements apportés par la mise à jour :

  1. Elle fixe le prix minimum national de la pollution par le carbone de 2023 à 2030. Le prix du carbone passera de 65 $/tonne en 2023 à 170 $/tonne en 2030. C’est une bonne nouvelle puisqu’avant la mise à jour, seul le Québec disposait d’un signal de prix à long terme jusqu’en 2030 grâce au resserrement de ses plafonds d’émissions. La mise à jour envoie un signal fort quant aux attentes futures pour les investissements sobres en carbone. 
  2. Elle interdit les remises ou les réductions de taxe sur le carburant qui sont directement liées à la consommation de carburant. Les provinces et les territoires ne devraient pas adopter des mesures qui compensent, réduisent ou annulent directement le signal-prix créé par la tarification du carbone. Terre-Neuve, le Nouveau-Brunswick et l’Île-du-Prince-Édouard offrent actuellement des remises au point de vente qui limitent l’augmentation globale du prix de l’essence et du diesel. Les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut offrent également des remises au point de vente. D’autres provinces, notamment la Saskatchewan et l’Alberta, ont affirmé publiquement leur intention de faire de même. Interdire cette pratique renforce l’efficacité de la tarification du carbone au Canada.   
  3. Elle interdit l’allocation gratuite de droits d’émissions aux distributeurs de carburant. Cette mesure visait spécifiquement la Nouvelle-Écosse, qui attribuait gratuitement la plupart des droits d’émissions aux distributeurs de carburant dans le but d’alléger l’impact sur les revenus des ménages. Cette pratique nuit gravement au signal-prix, car elle réduit le coût du carbone transféré aux consommateurs, ce qui affaiblit l’incitatif à réduire les émissions. D’autres mesures existent pour éviter d’imposer un fardeau excessif aux ménages sans éroder le signal-prix à long terme, comme offrir des remises non liées à la consommation de carburant ou encore réduire l’impôt sur le revenu.
  4. Elle fixe un seuil minimal de couverture pour les émissions de combustion. Au minimum, dans chaque juridiction, la tarification carbone devra couvrir un pourcentage équivalent d’émissions de GES de combustion qui seraient couvertes si le système fédéral était en place. Les provinces et les territoires peuvent établir la couverture dans chaque secteur économique comme ils l’entendent. Il s’agit d’un bon pas en avant. Comme nous l’avons relevé dans notre évaluation indépendante, une norme de couverture commune améliorera l’efficacité du système car elle augmentera la couverture de la tarification carbone dans certaines juridictions.  
  5. Elle impose la couverture des émissions de procédés industriels. Exiger que les émissions de procédés industriels soient incluses dans les programmes de grands émetteurs augmente la couverture du système, ce qui élargit la portée du signal-prix. Notre évaluation a révélé que la couverture des émissions de procédés industriels varie actuellement de 1 % et 78 %. Mais même si ces émissions seront couvertes, elles feront probablement l’objet d’allocation gratuite pour la plupart, du moins pendant un certain temps, car réduire ces émissions est généralement très coûteux.
  6. Elle exige plus de rapports publics. Les provinces et les territoires devront publier des rapports réguliers et transparents et/ou des informations sur les caractéristiques, les résultats et les impacts de leur système de tarification du carbone. C’est un réel progrès pour la gouvernance climatique, notre évaluation indépendante ayant démontré que les programmes sont souvent opaques, et les données nécessaires pour en évaluer l’efficacité, souvent non disponibles. En particulier, l’évaluation indépendante de l’Institut a révélé que les données permettant d’évaluer les programmes de grands émetteurs et les marchés du carbone qui en découlent ne sont généralement pas disponibles. Ceci posait un risque important quant à l’efficacité globale à long terme des systèmes, puisque 40 % des émissions canadiennes de GES sont couvertes par les programmes de grands émetteurs. De meilleures données mettront la table pour des évaluations et l’amélioration continue des programmes au fil du temps.  

Des risques de long terme qui demeurent

Bien qu’elle soit un pas dans la bonne direction, la mise à jour ne répond pas entièrement à certains des enjeux soulevés par notre évaluation indépendante. En particulier :

  1. Elle ne fixe pas de standards de performance minimaux pour les émetteurs industriels. Les programmes canadiens de grands émetteurs protègent la compétitivité des entreprises en fournissant ce qui est essentiellement une allocation gratuite de droits d’émissions à l’industrie. Ainsi, seule une fraction des émissions totales d’une usine fera réellement l’objet d’un paiement. Cela signifie que le coût moyen de la tarification carbone pour un grand émetteur, soit le total des paiements effectués sur le total de ses émissions couvertes, représente une fraction seulement du prix carbone affiché. La fraction des émissions qui fera l’objet d’un paiement est typiquement déterminée par le biais de standards de performance sectoriels, exprimés en intensité de carbone de la production, que les juridictions établissent selon leur bon vouloir.

L’évaluation indépendante de l’Institut a évalué que le signal-prix moyen au Canada est exceptionnellement faible pour les émetteurs industriels, variant entre 1,80 $ et 25,60 $ la tonne, avec une moyenne de 4,96 $ la tonne. Cela représente un coût de 0,6 cent par dollar de PIB pour l’industrie, ou 0,06 pour cent de la valeur économique créée par ces secteurs. Avec des signaux-prix moyens aussi bas, les entreprises sont peu susceptibles de déployer les investissements massifs dans de nouvelles technologies qui sont requis par nos engagements en matière de climat. Seule la Colombie-Britannique a un prix moyen sur le carbone raisonnablement élevé, à 25,60 $ la tonne. Le modèle mis à jour continue de permettre des standards de performance peu élevés, et ainsi les paiements continueront d’être exigés sur une petite fraction des émissions couvertes seulement. Alors que les autres nations du monde augmentent leur prix sur le carbone, des standards aussi faibles ne sont pas nécessairement alignés avec le coût carbone assumé par nos compétiteurs.

Il existe également une grande variation des coûts moyens entre les secteurs et entre les juridictions. Ces différences génèrent un risque de compétition entre les juridictions et entre les secteurs. La mise à jour ne remédie pas à cet enjeu de couvertures inégales, ce qui, selon nous, entraînera des déséquilibres de compétitivité entre les juridictions, d’après leur programme respectif de tarification du carbone. Ceci est une question d’équité. Le Canada, en tant que fédération, doit éviter un nivellement par le bas des coûts moyens du carbone, où les provinces abaisseraient leur prix sur le carbone pour faire concurrence aux autres provinces.

  1. Elle n’impose pas de resserrement annuel des standards de performance industriels. Étonnamment, la mise à jour suggère que les systèmes provinciaux de grands émetteurs incluent des mécanismes pour augmenter la prévisibilité des prix et la stabilité du marché, y compris par un resserrement annuel des standards de performance industriels. Mais le système fédéral de tarification fondé sur le rendement (STFR) lui-même ne définit pas actuellement de “trajectoire de descente” pour mieux aligner et augmenter les coûts moyens pour les grands émetteurs. Ainsi, même si le prix marginal sur le carbone augmentera, le coût moyen pour les émetteurs demeurera faible, compromettant le signal-prix à long terme. 

Dans l’ensemble, le nouveau modèle fédéral pour la tarification du carbone au Canada est une amélioration bienvenue. Il établit de nouvelles règles que toutes les provinces et tous les territoires devront suivre. Ces mises à jour amélioreront l’efficacité globale, tout en respectant les choix de conception des provinces et des territoires. Toutefois, il faudra poursuivre le travail pour mieux harmoniser les programmes de grands émetteurs à travers les provinces et territoires et accroître le caractère contraignant en cohérence avec nos objectifs climatiques.

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