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D’abord ne pas nuire, et la tarification du carbone suivra

Nos économistes entrent dans les détails pour évaluer comment la tarification du carbone industriel affecte les sociétés de sables bitumineux pendant la crise du COVID – et si des temps désespérés appellent des mesures désespérées.  

L’après COVID-19 — la série blogue
Alors que le pays se dirige vers la reprise économique de l’après pandémie, l’Institut examine les choix politiques à venir pour le Canada.

Dans le sillage de la COVID-19, le choc économique et la variation brutale du prix du pétrole se réverbèrent aux quatre coins du monde. Or, leur effet combiné exerce une pression inégalée sur les producteurs de pétrole canadiens. Le prix du Western Canadian Select (WCS), dont ces derniers profitent pour la plupart, est tombé sous les dix dollars à la mi-avril pour ensuite passer sous zéro à cause des contrats à terme pour livraison rapprochée. Il ne faut donc pas se surprendre que l’Association canadienne des producteurs pétroliers ait réclamé un gel de la taxe fédérale sur le carbone à 30 $, sous prétexte qu’il est important de « ne pas nuire ». Mais la tarification du carbone est-elle vraiment la goutte qui ferait déborder le vase pour les producteurs de pétrole? Pas selon notre analyse.

Dans ce billet de blogue, nous entrons dans le détail en évaluant l’effet combiné du choc économique dû à la COVID-19 et de la taxe sur le carbone industriel sur les installations d’extraction des sables bitumineux de l’Alberta.

Dans l’ensemble, les données colligées laissent croire que le programme de taxe sur le carbone industriel de l’Alberta ne pose aucun risque considérable pour les activités pétrolières en cours – en dépit des récentes chutes de prix. En fait, certaines sociétés sont même très avantagées par le programme, puisqu’elles génèrent des crédits carbone qui leur servent de monnaie d’échange et améliorent leur bilan. Cela dit, les gouvernements doivent se tenir prêts à intervenir et à faire des ajustements à mesure que la situation évolue, surtout si la demande continue de plonger et que les conditions du marché continuent de se détériorer.

Comment évaluer les effets de la COVID-19 et de la tarification du carbone?

Les systèmes canadiens de taxe sur le carbone industriel, appelés allocations fondées sur la production (output-based allocations, ou OBA) – notamment celui prévu par le règlement TIER (Technology Innovation and Emissions Reduction) de l’Alberta – sont conçus pour inciter les producteurs canadiens à réduire leurs émissions tout en restant compétitifs sur la scène internationale. (Détail ici.)

Pendant que le système albertain favorise la réduction des émissions, qu’en est-il du risque d’exploitation dans les installations de la province? Et comment la COVID-19 et le choc pétrolier influenceront-ils ce risque?

L’analyse de cette question complexe passe par deux volets :

  • Le test des difficultés économiques. L’Alberta publiait en 2017 une norme de définition d’une référence appelée Standard for Developing Benchmarks (la norme), qui visait à évaluer le potentiel de dommage économique de la taxe sur le carbone industriel pour les activités des installations pétrolières. Selon cette norme, quand le coût de mise en conformité de l’entreprise dépasse de 10 % le bénéfice d’exploitation ou de 3 % le chiffre de vente, il en résulte des difficultés économiques. Ces deux références s’inscrivent dans un continuum des effets de la taxe sur le carbone, où la première indique le ratio risque-retour sur investissement, et la seconde, le risque pour la continuité des activités.
  • Le coût de mise en conformité. Dans les systèmes d’OBA, chaque installation ou chaque groupe de produit est associé à une valeur étalon d’intensité des émissions, soit la quantité d’émissions par unité de production. Normalement, cette valeur est basée sur la situation des installations les plus performantes. Lorsqu’une installation réduit ses émissions et dépasse la valeur établie, elle génère un crédit qui peut être échangé. À l’inverse, une installation qui génère trop d’émissions devra payer une taxe. Plus une installation est loin de la valeur étalon, plus il lui en coûte cher.

À partir de données sur l’industrie albertaine et du règlement TIER, nous avons construit un modèle simple pour 20 installations d’extraction des sables bitumineux. Nous l’avons ensuite appliqué à trois scénarios de choc économique possibles, conjugués à une hausse de la tarification du carbone :

  • La chute du prix du pétrole. Dans la nouvelle réalité post-COVID-19, l’Agence américaine d’information sur l’énergie a prédit que le prix du baril de West Texas Intermediate (WTI) passerait à 24 $ US en 2020 et à 41 $ US en 2021. Dans notre modèle, le rabais sur le WCS par rapport au WTI, soit celui dont jouissent la majorité des producteurs de sables bitumineux, est fixé à 25 % du prix, d’après les données des trois années précédentes. À titre de référence, le prix du baril de WCS était de 45 $ US en 2019.
  • La fonte des profits. Aux fins du scénario post-COVID-19, le taux de profit publié dans la norme pour le test du bénéfice d’exploitation a été réduit de 75 % pour 2020, étant donné la chute de prix du pétrole, et de 50 % pour 2021.
  • Le déclin de la production. Les systèmes d’OBA s’adaptent à l’importance de la production : le coût de mise en conformité s’actualise automatiquement en fonction de la demande mondiale de marchandise commerciale (pétrole, acier, etc.). Les données disponibles sur les installations d’extraction des sables bitumineux indiquent que ce coût peut augmenter même quand la production décline, puisque la consommation d’énergie et la production d’émission ne sont pas nécessairement directement proportionnelles à la production. Autrement dit, même si la pandémie de COVID-19 entraîne une baisse de production, le coût de mise en conformité pourrait augmenter – et plonger certains producteurs dans une crise financière. Selon nos prédictions, cette baisse sera d’environ 20 % pour l’ensemble des installations par rapport aux niveaux rapportés en 2018, ce qui correspond aux dernières perspectives de l’Agence internationale de l’énergie et aux hypothèses actuelles.
  • La hausse du prix du carbone. Nous avons testé le modèle avec un prix de 30 $ CA puis de 40 $ CA par tonne d’éq. CO2, en nous basant sur le calendrier du gouvernement fédéral pour 2020 et 2021.

Les effets de la tarification du carbone pourraient vous surprendre

D’après notre analyse, le risque économique dans le secteur des sables bitumineux n’a pas tellement changé à cause de la COVID-19. À plusieurs égards, l’incidence de la tarification du carbone est même contraire à ce que l’on pourrait penser dans la conjoncture actuelle. Par exemple :

  • Certaines installations s’en tirent mieux qu’avant depuis l’avènement de la taxe sur le carbone. Sur les vingt étudiées, trois surpassent la valeur de référence, générant ainsi de précieux crédits qu’elles pourront vendre ou mettre en banque pour plus tard.
  • Dans certaines installations, la taxe sur le carbone ne pose plus de risque d’exploitation, mais plutôt un risque de rendement. Avant l’actuel choc pétrolier, moyennant les prix de 2019 et une taxe de 30 $, deux des vingt installations auraient échoué simultanément aux tests du bénéfice d’exploitation et du chiffre de vente (tableau 1). Dans le scénario de COVID-19, une ou deux installations de plus se retrouvent dans la catégorie à risque de celles qui pourraient échouer aux deux tests. Et si l’on coupe de moitié les profits pour tenir compte de la chute du prix du baril, cinq installations sont exposées à un risque de rendement. Mais si ce prix remonte en 2021, les effets de la COVID-19 sur le bénéfice d’exploitation seront amoindris.
  • D’autres baisses successives de la production aggraveront le risque que pose la tarification du carbone, mais la hausse du coût demeurera négligeable. Si le choc pétrolier s’accompagne d’une nouvelle baisse de la demande (et donc de la production), l’effet néfaste potentiel de la taxe sur le carbone s’étendra à d’autres installations. Les coûts des émissions par baril doublent pour atteindre de 40 à 50 cents, comparativement au scénario où la COVID-19 n’entraîne aucune baisse de production.
Tableau 1 : Incidence de la COVID-19 sur 20 installations d’extraction des sables bitumineux
  • Le recyclage des recettes générées par la tarification du carbone dans les installations et les subventions gouvernementales réduit le risque. Au titre du système d’OBA de l’Alberta, toutes les sommes versées pour non-conformité sont réinvesties dans des technologies de réduction des émissions qui serviront au secteur. Jusqu’ici, près de 259 M$ ont été ainsi réinjectés dans le secteur pétrolier et gazier par Emission Reduction Alberta. En ce qui concerne la façon dont une installation peut atténuer les inconvénients financiers du système d’OBA de l’Alberta, on voit que la norme albertaine permet de déduire l’aide gouvernementale du calcul du coût de mise en conformité. Quant à l’aide relative à la COVID-19 pour le secteur, elle vient atténuer encore davantage l’incidence de la tarification du carbone. Par conséquent, on peut postuler que les coûts figurant au tableau 1 sont gonflés par rapport aux coûts réels.

Il y a matière à plus de flexibilité, au besoin

Dans l’état actuel des choses, le système d’OBA albertain ne pose donc aucun risque véritable pour l’industrie des sables bitumineux. Par ailleurs, le gel de la hausse de la tarification du carbone ne pourra pas grand-chose devant le risque beaucoup plus grand que pose la conjoncture internationale actuelle.

Toutefois, si le dernier mois nous a montré quelque chose, c’est que tout peut changer du jour au lendemain. Si les conditions du marché continuent de se détériorer, les gouvernements pourraient chercher, à juste titre, à soulager la pression de la compétitivité pour les grands pollueurs canadiens. Le cas échéant, nous entrevoyons quatre solutions – dont certaines sont déjà incorporées au système albertain – qui seraient préférables à un gel de la tarification ou à un allégement des obligations imposées par les systèmes d’OBA :

  1. Intensifier la surveillance et la collecte de données en temps réel. Si le secteur souhaite recevoir de l’aide, il devra être préparé à fournir des données transparentes en temps réel pour aider les gouvernements à comprendre comment la pandémie touche les entreprises et à faire des choix politiques basés sur les faits.
  2. L’utilisation de remparts déjà présents dans les systèmes d’OBA de l’Alberta. Si la COVID-19 ou tout autre facteur a un effet grave sur la santé financière des installations, le mécanisme d’endiguement des coûts de la norme, lequel permet de maintenir la tarification du carbone tout en en limitant l’incidence financière, pourrait être mis à profit. Ce mécanisme est déclenché par les tests du bénéfice d’exploitation et du chiffre de vente, d’après un calcul fait à partir du prix des marchandises commerciales. Les tests réagissent alors automatiquement aux chutes de prix comme celle provoquée par la COVID-19. Pour offrir un répit temporaire aux entreprises advenant le déclenchement du mécanisme d’endiguement des coûts, l’on pourrait éliminer le plafond de crédits carbone pouvant être mis en banque et ainsi instaurer un système de paiement sans espèces de la taxe sur le carbone.
  3. Le report des paiements. Les gouvernements pourraient proposer aux secteurs durement touchés un congé de paiement de la taxe sur le carbone pour un certain temps, tout en maintenant les incitatifs visant la réduction des émissions.
  4. La réattribution des recettes. La plupart de systèmes de taxe sur le carbone industriel prévoient le réinvestissement des recettes dans des programmes d’élaboration et de distribution à grande échelle des technologies de réduction des émissions. Les gouvernements pourraient, pour la durée de la pandémie, rediriger une partie ou la totalité de ces fonds dans l’industrie.

Continuons de veiller au grain

La pandémie de COVID-19 nous force à avoir une conversation difficile sur les moyens par lesquels les gouvernements peuvent donner un répit aux entreprises. En plus des différentes formes d’aide gouvernementale de secours, il est raisonnable d’envisager d’autres façons de réduire le risque financier auquel elles sont exposées, par exemple en adaptant les politiques sur le carbone.

À mesure que s’étend l’onde de choc de la COVID-19, les pressions se feront de plus en plus sentir pour les politiques climatiques soient infléchies, et vite, que ce soit au nom de l’emploi ou de la bourse. Dans le cas des producteurs de sables bitumineux, un examen consciencieux des données ne montre pas que des politiques environnementales telles que la taxe sur le carbone industriel puissent créer un risque financier indu. Les gouvernements doivent donc résister à la tentation d’assouplir leurs règles tant et aussi longtemps qu’aucune preuve tangible ou analyse crédible ne montrera que les avantages d’une telle approche peuvent être supérieurs aux inconvénients.

À l’heure où les gouvernements tentent de trouver des moyens d’aider les producteurs industriels à passer à travers la pandémie, il est plus important que jamais que leurs décisions se fondent sur des faits concrets et qu’ils restent fermement résolus à « ne pas nuire » à nos objectifs climatiques à long terme.

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